К 210-ЛЕТИЮ СОЗДАНИЯ

КОНСУЛЬСКОЙ СЛУЖБЫ МИД РОССИИ

(информационно-справочный материал)

 

Россия уже в ХVI веке принимала на своей территории иностранных консулов. По имеющимся сведениям, первым иностранным консулом в России был англичанин (1585 год), который мог судить и наказывать в России своих соотечественников, позднее появились представители других европейских государств - (Дании (1627 г.), Голландии (1631 г.), Швеции (1631 г.), Польши (1673 г.).

Русские консулы стали направляться за границу в период царствования Петра I. Весомый импульс для развития консульских отношений с европейскими странами дала поездка «Великого посольства» в 1697 г., где под именем бомбардира Петра Михайлова инкогнито находился царь Петр I. После этой поездки по его инициативе было учреждено первое русское консульство в 1707 г. в Амстердаме, затем открылись консульства в Венеции (1711 г.), в Париже (1715 г.),  в Вене (1718 г.). В 1723 г. Петр I послал в Кадикс (Испания) в качестве русского консула Якова Евреинова, в том же году учреждено консульство в Бордо (Франция).

В это же время появились первые русские консульства на Востоке: в 1720 г. Лоренц Ланг назначен русским консулом в Пекине, а в 1720 г. гвардии штабс-капитан Алексей Баскаков стал первым русским консулом в Шемахе (Персия). Задачи, стоящие перед тем или иным вновь назначенным консулом, формулировались в каждом конкретном случае соответствующей царской инструкцией. Консулы России совмещали в своей работе политику и экономику в равных долях, особенно в восточных странах.

Русский институт консулов в конце ХVIII - начале ХIX веков развивался в соответствии с теми же принципами, которые были положены в основу консульского права в других европейских государствах. Значительная активизация торговых, деловых и других связей, возросшее число русских подданных, выезжавших при Петре I в другие страны, способствовали развитию российской консульской службы.

Учреждениями, ведающими в то время деятельностью русских консулов за границей, были правительственный Сенат и Государственная коммерц-коллегия «в том, что до морского хождения и купечества касается». По повелению Петра I эти учреждения назначали первых русских консулов. В 1718 г. указом императора образуется Коллегия иностранных дел, которой были подчинены все посольства, миссии и другие представительства Российской империи за рубежом. В ведение Коллегии входили консульские функции, такие как вопросы выдачи загранпаспортов, принятия в российское подданство, исключения из него и др.

3 мая 1809 г. (15 мая по новому стилю) император Александр I утвердил представление министра иностранных дел графа Н.П.Румянцева о создании в рамках МИД «Экспедиции консульских дел». Именно эта дата считается днем образования самостоятельной Консульской службы в системе внешнеполитического ведомства России.

Экспедиция, в которой концентрировалось большинство консульских функций, подчинялась непосредственно Министру, и состояла при его канцелярии. Возглавил Экспедицию, впервые занявшуюся регламентацией консульской службы, Ф.Ф.Борель, опытный чиновник «в торговых делах и консульских вопросах», позднее составивший содержательный труд по становлению консульского института России.

В императорских указаниях Экспедиции, в частности, предписывалось: «Начальника Экспедиции определять Министру с Нашего утверждения, помощников же предоставляем выбор и определение ему самому, без всякого различия класса по единой способности к делам сего рода». После образования Экспедиции подразделения консульской службы постоянно находились в структуре МИД России.

С ростом числа российских консульских учреждений за границей возникла потребность выработки организационной основы консульской службы, определения правовой базы их функций. Права и обязанности консульских представителей  России за рубежом были изложены в первом Консульском уставе. Этот устав был утвержден императором Александром I
25 октября 1820 г. В нем определены полномочия и обязанности российских консулов в торгово-экономической  и юридической областях, предпринята первая попытка свести в законодательный документ ранее действующие указания и инструкции консулам при направлении их к месту назначения.

Справочно: Примечательно, что в 1820-х годах Австрия несколько раз обращалась в российский МИД с просьбой предоставить в её распоряжение действующий Консульский устав России для организации на его основе собственного наставления для формируемых консульств на Востоке.

В 1825 год Россия имела в других странах 61 консульство различного уровня, из которых 24 носило статус генеральных. В 30-е годы ХIX века расширяется консульская сеть России в Европе и в Америке. В 1830 г. Российский консул и дипломат, крупный знаток торговли, экономики, политики в португальском мире своего времени. В 1807 г. опубликовал труд
«О происхождении и функциях консулов», в 1808 г. издал в Петербурге в помощь купцам «Сравнительные таблицы» по российской и зарубежной метрологии, в 1831 г. в Лейпциге опубликовал «De l origines et des fonctions des consuls». открывается консульство в Ницце (Франция), в 1833 г. – в Руане и в Гавре (Франция), которое в 1845 г. «по причине умножающихся пароходных сношений с Россией» преобразовано в генеральное консульство, в том же году образовано генеральное консульство в Марселе. В европейских странах Россия имела наиболее разветвленную консульскую сеть в Германии, во Франции и в Австро-Венгрии. Следует отметить, что по общему количеству консульских учреждений Россия уступала многим странам, для сравнения, США в 1833 году имели 152 консула.

Несколько позднее открывались российские консульства в Латинской Америке - в Рио-де-Жанейро (Бразилия) -1811г., Вальпараисо (Чили)-1839 г., Порт-Аллегро и Алагое (Бразилия, вице-консульства, 1839 г.), в Буэнос-Айресе в 1869 году. Значительное развитие получили сеть консульских учреждений в Азии, в частности, было открыто генеральное консульство в Мешхеде (Иран), учреждены консульства в Исфахане (Иран), Басре (Ирак) и Бомбее (Индия). Консулы следили на Востоке за правомерностью деятельности не только российских физических, но и юридических лиц – торговых, финансовых компаний и акционерных обществ. Такая политика способствовала росту авторитета России в граничащих с ней странах Востока, что в свою очередь, расширяло её политическое воздействие в этом регионе.

Содержание генеральных консулов в тот период составляло 2-3 тыс. руб. в год, для консулов средние годовые зарплаты в Азии и в Европе составляли 1515 и 1230 рублей соответственно (по другим источникам около 1 тыс. руб.) и вдвое меньше - у вице-консулов. Некоторые авторы утверждают, что большинство вице - консулов государственного жалованья не получали, только у троих был оклад в 1200 рублей. Нештатные консулы, в основном из местного купечества, кандидатуры которых хотя и согласовывались с МИД России и входили в число сотрудников МИД, но жалованья от Министерства не получали.

Консулы были подотчетны посланнику посольства страны пребывания, ему же они сообщали о местных событиях, а если они посылали сообщения в Петербург, то через посольство «под открытой печатью, дабы Министр его Императорского Величества мог иметь полное сведение и наблюдение за течением и производством дел, вверенных подчиненным ему консулам». Генеральные консулы и консулы были уполномочены «производить в подведомственном им округе суд по трактатам и существующим обычаям». С этой целью «при каждом консульстве должно быть по одному экземпляру всех трактатов, существующих с тою державою, где оное находится, а также тарифа таможенных пошлин». Самим консулам запрещалось заниматься торговлей и «принимать от иных держав какие-либо звания».

Все внутренние протоколы консульства составлялись на русском языке, особенно это предписание строго соблюдалось в «отношении тяжебных дел». Консульские донесения в посольства и миссии также часто были написаны по-русски, в отличие от официальных бумаг посольства, направляемых в Петербург - все они составлялись на французском языке и переписывались каллиграфическим почерком секретаря или письмоводителя посольства. Примечательно, что все записи в консульствах России в Османской империи делались по-итальянски, в то время как в Персии записи составлялись на русском языке.

В связи с усложнением консульских функций повышались требования к сотрудникам консульских учреждений. Во второй половине ХIX в МИД России постепенно вырабатываются правила поступления на консульскую службу. Законом не ограничивалось положение консулов, однако на практике при принятии на службу особое значение придавалось тому, чтобы вновь назначаемые консулы имели частный доход.

Что касается семейного положения претендента, то лица, состоящие на государственной службе, могли вступить в брак лишь с особого разрешения со стороны ведомства, в котором они состояли. Например, в циркуляре о МИД 1857 г. запрещались, согласно императорскому указу, браки чиновников, не представивших удостоверения о том, что они сами или их невесты обладают достаточным имуществом для «приличной семейной жизни».

С 1859 г. лица, желающие поступить на дипломатическую и консульскую службу, проходили в МИД специальный экзамен. Для допуска к такому экзамену требовалось предъявление диплома об окончании либо Александровского (Царскосельского) лицея, либо Училища правоведения. Допускались также кандидаты по окончании университетского курса по юридическому факультету. При поступлении на консульскую службу на Востоке требовалось знание восточных языков, которые преподавались в Лазаревском институте восточных языков в Москве, на отделении восточных языков при первом департаменте МИД и на восточном отделении филологического факультета Сибирского университета (Томск).

Для сдачи экзамена были необходимы знания следующих дисциплин: Международное и морское право, История трактатов, Политэкономия, Общая статистика. С 1905 г. введено консульское право, что объясняется возрастающим значением консульской службы. Испытуемый чиновник должен был свободно выражаться на русском и французском языках. Знание немецкого и английского было необязательно, но умение говорить и писать на них способствовало определению на должность. Требовался также хороший почерк, чтобы консульские сотрудники умели писать «слагательно» (складно).

Справочно: Во второй половине ХIХ века исследователи отмечают в целом высокий уровень требований к занятию консульской должности в России, а именно: обязательное владение двумя языками (русским и французским), достаточно широкий спектр сдаваемых научных дисциплин. Для занятия консульской должности в странах Востока знание европейских языков могло быть заменено владением соответствующим местным языком. Кроме того, желающие служить за границей обязаны были проработать в центральных установлениях министерства не менее 2 лет и в течение этого срока провести не менее 4-х месяцев в качестве прикомандированных к одному из консульств за границей.

Как и в других монархиях, право назначать консулов в России принадлежало императору. О назначении объявлялось «во всеобщее сведение» в «Правительственном вестнике» в виде высочайшего повеления. Получив экзекватуру и принеся присягу императору, заверенную должным образом, которую затем консул отсылал в МИД, он считался приступившим к своим обязанностям.

Сеть российских консульских учреждений после Крымской войны 1854-1856 гг. быстро увеличивалась. С учетом усиления влияния России в мире возникла необходимость более полного изложения правил деятельности русских консулов. С этой целью в связи с многообразием задач в 1858 г. был принят новый консульский устав, в котором, в основном, излагались права и обязанности русских консулов в Европе и в Америке, излагались также положения о судебной власти консулов, необходимые для рассмотрения споров в сферах торговли и мореплавания.

Важную роль в формировании консульского института сыграли заключенные Россией с иностранными государствами консульские конвенции, в которых получили широкое развитие положения международного консульского права о привилегиях консулов, а также об их функциях. Россия заключила консульские конвенции с Германией (1874 г.), Францией (1874 г.), Италией (1875г.), Испанией (1876 г.), а также конвенции с Нидерландами об учреждении консульств в портах нидерландских колоний.

4 февраля 1875 г. впервые после утвержденного императором Павлом I в 1800 г. штатного расписания загранмиссий, были узаконены общие штаты загранучреждений МИД. В этом документе генеральных консульств в России значилось 26, консульств-43 и вице-консульств-7. Основная часть консульских учреждений функционировала в Западной Европе, Азии (Турция, Персия, Китай) и Северной Америке. Что касается Латинской Америки и Африки, то там количество консучреждений было недостаточно.

В этот период продолжалось развитие консульского права. Вступивший в силу в 1893 г. Консульский устав (203 статьи) четко определял основные функции штатных и нештатных консулов, во втором разделе приводились правила для российских посольств и консульств в Персии, Турции, Китае и Японии. В уставе впервые были прописаны правила и порядок назначение нештатных консулов – кандидаты в письменной форме давали обязательство «исправлять должность без всякого притязания на жалование или какое-либо возмездие», кроме разрешенного уставом (ст.18 и 24).

В 1902 г., когда отмечалось столетие образования МИД России, за рубежом функционировали 29 генконсульств, 39 вице-консульств, более 300 нештатных консульских учреждений, в том числе в Китае, Японии, Турции, Персии, Марокко, Аргентине и Перу. Приступили к работе генконсульства России в Шанхае (1898 г.), Багдаде (1901 г.) и в Алжире (1916 г.).

В 1903 году по повелению императора Николая II принимается новый консульский устав - последний устав царской России (опубликован в Своде законов Российской империи в 1904 г.). Устав обобщал и дополнял функции, права и обязанности российский консулов, содержащиеся в ранее принятых уставах. В нем отмечалась подчиненность консульств российским посольствам. К уставу прилагался тариф консульских пошлин, где указывалось, что сумма взимаемых консульских пошлин поступала в государственный доход.

Справочно: Уместно отметить, что во втором разделе этого устава (ст.145) предписывалось: каждый российский подданный должен был лично встать на учет в российской миссии (посольстве) или консульстве, представив паспорт и объяснив цели своего путешествия – положение, которое отсутствует в нашей консульской практике.

В странах своего пребывания консульские представители играли важную роль в расширении российской внешней торговли, а также содействовали лучшему осведомлению МИД России о внутриполитическом положении на местах. Например, консул России А.И.Кеслер перед выездом в испанский порт Кадис получил предписание наблюдать за обстановкой на фоне прокатившейся в стране революции и оперативно сообщать российскому посланнику в Мадриде. Формально, не имея политического статуса, консулы в действительности являлись активными проводниками внешней политики российского руководства.

К 1913 году Россия обладала уже широко развитой консульской сетью, которая соответствовала политическим и торговым нуждам государства и позволяла с достаточной эффективностью охранять интересы российских подданных. Например, поверенный в делах во Франции Нехлюдов писал, что «количество консульских учреждений во Франции удовлетворяет предъявляемым к ним требованиям». Посол России в Лондоне Бенкендорф сообщал в Комиссию по реорганизации заграничной службы МИД: «Я не признаю ныне возможным сокращение существующих в моем ведении штатных консульских учреждений и не нахожу в настоящее время надобности в открытии каких-либо новых». Посол России в Японии также подчеркивал, что «распределение наших консульских учреждений соответствует потребностям наших интересов в стране.

Сама организация консульской службы, несмотря на отдельные недостатки, в частности, в распределении консульских округов, в координации информационной деятельности консульств, функционировании института нештатных консулов, в целом удовлетворяла предъявляемым к ней требованиям. Достигнутый перед первой мировой войной высокий уровень развития консульской службы в России позволил видному российскому дипломату А.А.Гейкингу сделать вывод о том, что «институт российских консулов представляет собой одно из богатств России».

Положения консульских уставов 1820, 1853, 1893 и 1903 гг. позволили выявить основные тенденции развития российской консульской службы: расширение прав консулов в торгово-экономической области, увеличение её централизации, что, в частности, было обусловлено постановлением Временного правительства в 1917 г. об изменениях в положении о МИД и структуре его центрального аппарата, на основе которой был организован «консульский и распорядительный» департамент. Новый департамент сосредоточил в своём ведении практически все консульские функции, часть которых ранее относилась к компетенции других подразделений императорского министерства.

Аппарат советской консульской службы начал создаваться в конце 1917 года. Первым документом, регламентировавшим её организацию, стала инструкция Наркоминдел 22 февраля 1918 года. Практически сразу же после издания РСФСР были учреждены консульства в Кобдо, Урге (Монголия), Чугучаке, Кульдже (Китай). Особое значение имело открытие генерального консульства РСФСР в Берлине, которое провело большую работу по учету и защите интересов русских военнопленных и гражданских интернированных лиц. К началу 1922 г. РСФСР уже имела 24 консульских учреждения.

Нормативным актом по вопросам консульской службы стал декрет СНК РСФСР от 18 октября 1918 г., который определял цели и принципы новой консульской службы, регламентировал деятельность советских консульских учреждений, их задачи и организацию, отменял консульский устав 1903 года. Следует подчеркнуть, что декрет предусматривал институт нештатного консула. В апреле 1921 г. была разработана «Инструкция консулам РСФСР», которая существенно дополняла декрет СНК и являлась хорошим подспорьем в практической деятельности наших консулов.

Дальнейшему развитию деятельности органов внешних сношений, в том числе консульских, расширению их правовой основы, послужил декрет СНК от 26 мая 1921 г. «Общие положение о советских органах за границей». В этом декрете российские консульства рассматривались как постоянные официальные органы Советского правительства в иностранных государствах.

Уместно отметить, что в первых нормативных актах, посвященных консульским вопросам, вопрос о выполнении консульских функций полномочными представительствами РСФСР за границей детально не регулировался, отсутствовали правовые ссылки на создание консульских отделов. Впервые указанная норма появилась в примечаниях к ст. 3 декрета СНК от 26 мая 1921 г., где предусматривалось наличие «консульских делопроизводств» в составе советских представительств, которые впоследствии превратились в консульские отделы посольств.

Справочно: 2 ноября 1923 г. состоялось заседание Коллегии НКИД СССР, на котором было решено проводить предварительную подготовку для сотрудников, направляемых на консульскую работу, проект о подготовке консульских работников был принят на заседании Коллегии 30 ноября 1923 г. Степень подготовленности, по усмотрению Коллегии могла быть проверена, результаты проверки отражались в послужных списках соответствующих лиц.

Новым шагом в создании правовой основы явилось утверждение Тарифа консульских сборов в марте 1922 г. Накопленный со времен установления Советской власти правовой опыт в консульской области нашел свое нормативное закрепление в Консульском уставе 1926 года, заменившим многочисленные инструкции и циркуляры по консульским вопросам. Разработка устава началась в феврале 1924 г., в марте 1925 г. он был одобрен Коллегией НКИД, в октябре 1925 г. представлен в СНК СССР и 8 января 1926 г. утвержден Президиумом ЦИК СССР.

Этот устав действовал до 1976 года. Он охватывал широкий круг вопросов, регулирующих консульских отношения, и содержал новые нормы, предусматривающие, в частности, функции консула в отношении охраны прав и интересов граждан, назначение консулов, порядок обжалования действий консульских властей и их аппарата и др. 

До второй мировой войны СССР заключил ряд консульских конвенций - с Польшей (1924 г.), с Германией (1925 г.), Чехословакией (1935 г.). Кроме того, путем обмена нотами от 2 февраля 1927 г. между СССР и Швецией была достигнута договоренность о правовом положении консулов обеих стран.

В послевоенные годы произошли значительные изменения в международной практике по консульско-правовым вопросам, что вызвало необходимость их кодификации, обобщения существующих положений и дальнейшего развития норм консульского права. В соответствии с резолюцией 373 4-й сессии Генассамблеи ООН Комиссия международного права изучила этот вопрос и представила проект на 16 сессии ГА ООН, которая постановили созвать международную конференцию для изучения этого проекта. В апреле 1963 г. конференция в Вене выработала Конвенцию о консульских сношениях, затрагивающих по существу весь спектр консульских отношений между государствами. Конвенция вступила в силу 19 марта 1967 г. Советский Союз присоединился к Венской конвенции о консульских сношениях в 1989 году.

Изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, а также заново систематизированные в Венской конвенции нормы международного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 года. Проект нового устава был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 г. и введен в действие с 1 сентября 1976 года.

В соответствии со сложившейся практикой и нормами двусторонних и многосторонних конвенций по консульским вопросам в уставе зафиксированы положения, касающиеся общих вопросов консульской службы, введены термины «консул», «консульское должностное лицо», «сотрудник консульского учреждения». В уставе имелись нововведения в отношении функций консула по вопросам гражданства, значительно расширена глава, посвященная консульской легализации. Впервые в консульской практике было легализовано положение о взимании не только консульских сборов за совершаемые консульские действия, но и возмещение фактических расходов, связанных с выполнением указанных действий.

Завершает устав 1976 г. раздел о нештатных консулах, согласно которому Советский Союз мог использовать институт нештатных консулов в своей консульской практике. Указанное направление активно развивается в последние два десятилетия. По состоянию на 1 января 2019 г. 86 почетных консулов России исполняют свои функции за рубежом, на территории Российской Федерации работают более 80 иностранных нештатных консулов.

Следует отметить, что после распада Советского Союза Консульский устав 1976 г. во многом не соответствовал принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации, ряду законодательных актов, в том числе «Положению о Консульском учреждении Российской Федерации» утвержденному Указом Президента РФ 5 ноября 1998 г. Новый, ныне действующий Консульский устав после длительного межведомственного согласования был принят и вступил в силу 4 января 2011 г. (Федеральный закон № 154-ФЗ). Он определяет правовые основы осуществления консульской деятельности в современных условиях, права и обязанности консульских должностных лиц за пределами территории России, в том числе их участие в организации федеральных избирательных кампаний.

Проводимый курс на укрепление консульского присутствия России за рубежом позволил за последние два десятилетия открыть консульские учреждения в разных регионах – в Усть-Каменогорске (Казахстан), Эрбиле (Ирак), Хургаде (Египет) и др.

Структура аппарата консульской службы Министерства неоднократно претерпевала значительные изменения. После образования Народного комиссариата по иностранным делам (НКИД РСФСР) в ноябре 1917 г. вопросами консульской службы занимался экономически - правовой департамент, в котором в 1922 г. действовало специальное консульское отделение. После принятия Положения о народном комиссариате по иностранным делам, утвержденным ЦИК России в ноябре 1923 г., вопросами консульской службы ведало Управление делами и экономически - правовой отдел НКИД, в составе которого сохранилось консульское подразделение.

31 августа 1929 г. в соответствии с приказом  НКИД № 87 был образован самостоятельный консульский отдел, который отвечал за всю консульскую работу и за общее организационное руководство консульской службой за границей. В 1941 г. заместитель Наркома иностранных дел А.А.Вышинский утвердил «Положение о Консульском отделе НКИД», оно стало первым актом, который на законодательном уровне четко и достаточно полно регламентировал функции отдела как в отношении консульств и консульских отделов посольств СССР за границей, так и в отношении дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории Советского Союза.

Коренные изменения в области международных отношений после второй мировой войны, упрочение международного положения СССР, значительное увеличение консульских точек за рубежом вызывали необходимость реорганизации консульской службы и, прежде всего, её центрального аппарата. В результате реорганизации в июле 1946 г. консульский отдел был преобразован в Консульское управление, а в 1992 г в составе Министерства был образован Департамент консульской службы, который с 2004 г. называется Консульским департаментом.
14 августа 1996 г. приказом МИД России от 14 августа 1996 г. № 6430 утверждено «Положение о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации». Сейчас действует Положение о Консульском департаменте, утвержденное приказом МИД России от 5 апреля 2005 г. № 4138.

В настоящее время Консульский департамент является одним из крупнейших функциональных подразделений Министерства, осуществляющим руководство консульской службой МИД России. Он принимает непосредственное участие в выполнении внешнеполитических задач, в первую очередь в области консульских отношений, выполняет большой объем консульской работы. По состоянию на 1 марта 2019 г., Департамент курирует работу 236 консульских учреждений за рубежом, осуществляет оперативное руководство консульскими учреждениями, оказывает практическую помощь в выполнении консульских функций, разрабатывает международные соглашения и нормативно-правовые документы по консульским вопросам относительно применения действующего законодательства за границей, оформляет патенты консулам России и выдает экзекватуры иностранным консулам на территории Российской Федерации, поддерживает деловые контакты с консульскими учреждениями иностранных государств на территории России.